Por uma economia política das políticas sociais: a crise econômica e a relação entre política econômica e política social
Os analistas conservadores de políticas sociais, ao postularem certas teses sobre a crise econômica atual, o caráter e a natureza das políticas sociais de governo e ao sugerirem medidas para a superação dos atuais impasses, têm, em geral, repetido sem muita originalidade e até mesmo sem muita sistematização a concepção liberal, aquela mesma que já apareceu com toda clareza em um autor como Milton Friedman.
Optamos pela exposição das teses e observações gerais deste autor exatamente porque constituem o quadro originário do "pensamento" conservador atual. Muito embora tenham sido levantadas há bastante tempo (Capitalismo e Liberdade, por exemplo, é de 1962), expõem com mais firmeza e concluem com mais coragem aquilo que está sugerido ou subentendido por exemplo em George Gilder (é o caso da proposta de privatização dos seguros sociais, por exemplo).
Capitalismo e Liberdade de Milton Friedman é, sem dúvida, a matriz do pensamento neoliberal recente no que diz respeito à intervenção do Estado na ordem econômica.
Friedman considera-se um liberal clássico, isto é, julga que a liberdade individual é a finalidade das organizações sociais. Qualquer atividade econômica deve ser regulada pelo mercado, porque sua ação decorre do livre exercício da vontade individual e as transações econômicas somente se realizam quando todos se sentem beneficiados.
Qualquer intervenção no livre jogo do mercado, a instância onde reina a liberdade, é necessariamente coercitiva. A ação do Estado justifica-se em condições muito peculiares: "Um governo que mantém a lei e a ordem; defina os direitos de propriedade; sirva de meio para a modificação dos direitos de propriedade e de outras regras do jogo econômico; julgue disputas sobre a interpretação das regras; reforce contratos; promova a competição; forneça uma estrutura monetária; envolva-se em atividades para evitar o monopólio técnico (...); suplemente a caridade privada e a família na proteção do irresponsável, quer se trate de um insano ou de uma criança; um tal governo, teria, evidentemente, importantes funções a desempenhar" (p. 39).
Reversivamente, indica 14 pontos de uma lista provisória de atividades absolutamente vedadas ao Estado. Dentre estas estão:
- O controle de aluguéis;
- Salários mínimos legais ou preços máximos legais;
- Programas sociais de seguro especialmente os que envolvem a velhice e a aposentadoria;
- Programas de habitação (p. 40).
Isto não quer dizer, evidentemente, que Friedman desconheça que o funcionamento do mercado livre gere as distorções da monopolização empresarial ou sindical ou a da desigualdade entre pessoas, regiões e setores. Afirma porém que a melhor alternativa para enfrentar estes problemas é a não-intervenção do Estado. No caso dos monopólios, considera que são indevidamente mantidos pelo Estado através da legislação tributária, tarifas, regulamentações e licenças, fixação de salários etc ... Neste caso, caberia "a eliminação das medidas que apóiam diretamente o monopólio — quer monopólio empresarial quer monopólio do trabalho — e a aplicação das leis convenientes tanto às empresas quanto aos sindicatos. Ambos devem ser submetidos às leis antitrustes; os dois devem ser tratados do mesmo modo com respeito às leis sobre destruição da propriedade e interferência das atividades privadas" (p. 121-122). Já no que diz respeito às desigualdades, argumenta que o capitalismo possui uma tendência que conduz à eliminação delas.
É com este pano de fundo filosófico que Friedman passa às recomendações de política econômica. O orçamento público há de ser o menor possível, visto que menores possíveis deverão ser as atividades estatais. Seu financiamento será coberto especialmente por um imposto ao gasto, que simultaneamente não penalize as empresas e o investimento e estimule a poupança pessoal. No que toca à política monetária, dois princípios devem regulá-la:
- As autoridades monetárias devem ser independentes;
- A expansão monetária deve ser rigidamente controlada. Com isso, o Estado deixaria de ter qualquer poder discricionário sobre o crédito e sobre os investimentos, ao mesmo tempo em que previniria qualquer distúrbio inflacionário.
Vejamos algumas de suas proposições em relação aos programas sociais, de modo a explicitar a matriz do pensamento conservador atual sobre o Welfare State na crise.
Em relação aos programas de habitação, Friedman argumenta que a única justificativa aceitável para sua existência é o paternalismo, no caso em relação aos efeitos indesejáveis das más condições habitacionais sobre as crianças. Entretanto na prática, esses programas tiveram efeitos perversos: piora das condições habitacionais pelo aumento das pessoas por habitação; controle dos programas por grupos de interesses que os direcionam segundo seus objetivos; rompimento de famílias devido à limitação de renda imposta pela opção por moradia pública, o que gera uma elevação da delinqüência juvenil e ocasiona problemas nas escolas locais.
Friedman crê que a provisão de bens através dos programas tende a gerar problemas; a opção melhor é sempre benefícios (doações em dinheiro) porque permite que as famílias tenham liberdade de utilizá-los segundo suas necessidades e as opções que o mercado oferece.
Em relação às leis de salário mínimo, a crítica está centrada nas distorções que elas provocam no funcionamento do mercado de trabalho; no caso, provocam a diminuição da demanda por trabalho, elevando o desemprego. À medida que a determinação do nível de emprego é pensada a partir do mercado de trabalho, qualquer programa social que altere seu funcionamento— incluindo incentivos ao trabalho — tem efeitos perversos sobre o emprego e, portanto, eleva potencialmente o número dos beneficiários dos programas sociais.
Em relação à previdência social, Friedman advoga que deve estar inscrita numa concepção de seguro social. Ao analisar os programas de aposentadorias para a velhice de caráter compulsório e providos pelo Estado, levanta os seguintes pontos:
- Existência de uma redistribuição de renda perversa e injustificável entre os beneficiários do programa, pois depende da idade de entrada no programa, taxa os jovens independentemente de sua situação econômica, assim como o benefício não depende da situação econômica do beneficiário. No caso da necessidade de financiar os déficits do programa através da receita tributária, a redistribuição é injustificável, pois não faz parte da lógica do seguro social.
- A provisão pelo Estado implica numa coerção à liberdade de escolha; a provisão privada é mais eficiente; a tecnificação e maior complexidade do programa associam-se à existência de burocracias que passam a favorecer sua expansão e à impossibilidade de controle efetivo pelo Congresso.
- O caráter compulsório provoca uma perda de livre disposição sobre a renda individual, e representa, portanto, uma "ditadura benevolente".
- Favorece os filhos a não se responsabilizarem pelo cuidado com os velhos.
Em resumo, a provisão de renda, bens e serviços pelo Estado constitui uma ameaça aos interesses e liberdades individuais, inibe a atividade e concorrência privadas, gera uma extensão do controle da burocracia. A ação do Estado no campo social deve estar restrita à área de caridade pública — auxílio à pobreza, — e de preferência em caráter complementar à caridade privada. Os programas de auxílio à pobreza não devem ser dirigidos a grupos específicos e nem provocar distorções no mercado.
Friedman e seus seguidores só poderiam, pois, hoje considerar que o Estado do Bem-Estar Social é, no limite, o principal responsável por todas as dimensões da crise. O financiamento do gasto público em programas sociais trouxe consigo as seguintes perversões: a ampliação do déficit público, inflação, redução da poupança privada, desestímulo ao trabalho e à concorrência intercapitalista, com a conseqüente diminuição da produtividade, destruição da família, desestímulo ao estudo, formação de "gangues" e criminalização etc.
Na crise, ganha visibilidade o aparente anacronismo e a aparente cegueira de, na segunda metade do século XX, desconhecer as transformações na dinâmica do capitalismo e na natureza do Estado. As idéias "ultrapassadas" dão o suporte para a adoção de uma política econômica ortodoxa: corte do gasto social, contenção do crédito, retomada do equilíbrio orçamentário, diminuição dos tributos e regulação sobre as empresas etc. Sem dúvida, por anacrônica e ultrapassada que seja, esta política econômica não é "ingênua" nem neutra, e termina por articular-se com a ampliação e manutenção de circuitos financeiros especulativos e parasitários.
Nesta estratégia, as políticas sociais não têm papel a cumprir na superação da crise atual, sendo que essa não só impede a continuidade da expansão dos programas sociais como também requer que sejam cortados. Nesse sentido, opera-se um corte entre a política econômica e a política social: esta é um mero apêndice daquela, subordinada a seus desígnios. Uma política econômica restritiva é prioritária, mesmo que isso eleve os custos sociais e promova um recuo da política social. No limite, essa postura encaminha-se para a proposição da devolução social dos programas sociais entendida enquanto privatização, muitas vezes sustentada pelo discurso da auto-ajuda.
É de perguntar-se porque a ênfase no corte dos programas sociais dentro da política econômica ortodoxa. Segundo Piven & Cloward (1982), os programas sociais provocaram uma série de alterações no funcionamento do capitalismo, elevando o poder de barganha dos trabalhadores e diminuindo a capacidade de redução dos salários através da insegurança econômica. As restrições aos programas sociais — cortes nos gastos, redução dos benefícios, alteração nas condições de acesso etc. — fariam parte de uma lógica de elevação da insegurança entre desempregados e trabalhadores, favorecendo a piora das condições de trabalho e a redução dos níveis salariais. Ao mesmo tempo, permitiriam um rearranjo do orçamento público, no sentido de favorecer a elevação dos lucros do setor privado (por exemplo, diminuição da carga tributária sobre as grandes empresas e elevação dos gastos militares) Segundo Delcourt (1982), a estratégia conservadora de oposição à intervenção do Estado e uma política econômica ortodoxa — de combate à inflação, estímulo à "modernização" e restrição na distribuição de renda — apenas acentua as tendências inerentes ao capitalismo de polarização, segmentação e exclusão econômicas e sociais.
Contrariamente às proposições conservadoras, que tenderiam a agravar a situação de crise e levar ao desemprego, muitos analistas acreditam que o desafio é coordenar a política econômica e a política social no sentido de se conseguir não só uma saída não recessiva para a crise, mas também um novo modelo de desenvolvimento com objetivos sociais. Dentro dessa perspectiva se inscreve a análise dos economistas socialistas participantes da obra coletiva Out of Crisis, organizada por Holland(1983).
Em primeiro lugar, trata-se de descartar as explicações ortodoxas dá crise atual derivada dos excessos ou insuficiência da intervenção estatal e/ou da elevação dos preços do petróleo. A matriz da crise atual é dada por um contexto de sobre acumulação de capital e desarranjo do sistema financeiro internacional.
As medidas "ortodoxas" levadas a cabo por grande parte dos governos geram uma síndrome recessiva em que se sucedem desvalorizações cambiais, elevação da taxa de juros, cortes nos gastos públicos, elevação da dívida pública, agravamento da crise, sem que resolva a bom termo os problemas da inflação e desequilíbrio do balanço de pagamentos, para os quais foram propugnados.
Em segundo lugar, a crise atual não é apenas cíclica, mas também estrutural: reflete alterações na própria estrutura de produção e emprego. As mudanças que ocorreram na economia — o processo de monopolização mais acentuado, a internacionalização produtiva e financeira do capital — e a complexidade dos problemas atuais (questão tecnológica, instabilidade financeira) afastam-se do referencial das políticas tanto keynesianas quanto monetaristas. Seria necessário ir além dessas proposições para articular uma saída para a crise (Belluzzo & Coutinho, 1979).
A estratégia envolveria políticas para expansão do gasto e demanda, reestruturação (novas direções para a estrutura econômica) e redistribuição de trabalho e renda.
Nessa perspectiva, o gasto público deve ter prioridade social, e as políticas sociais têm um papel central tanto na estratégia de redistribuição de renda quanto na promoção de uma recuperação econômica sustentada.
Assim, os bens e serviços sociais (habitação, saúde, educação, transportes públicos) seriam uma área-chave de geração de empregos; os benefícios sociais destinados a suplementar renda pessoal, representam não só um ganho social mas permitem a elevação do consumo, contribuindo na recuperação de vendas e emprego.
Contra os argumentos de que os gastos públicos drenam os gastos privados, de que inexistem recursos financeiros para a expansão dos programas e de que é necessário primeiro produzir renda pelo setor privado para depois redistribuir, aponta-se que:
a) O gasto e o emprego públicos são linhas de defesa do gasto privado.
b) Os custos dos gastos públicos tendem a ser compensados pela redução dos pagamentos ao desemprego e elevação das receitas tributárias.
c) A extensão dos programas sociais poderia ser financiada pela elevação da produtividade decorrente das inovações tecnológicas e mais alta tributação da riqueza e da renda.
Na proposição dessa estratégia de recuperação e criação de um novo modelo de desenvolvimento, a política social não é colocada como um setor isolado e com papel reativo de alivio à pobreza. Ela tem um papel decisivo, sendo indispensável na estruturação de um desenvolvimento econômico com objetivos sociais (Delcourt, 1982).
Tais autores têm inclusive já identificado e oposto um velho padrão de política social a um novo e desejável padrão.
Para Dobell (1981) a velha política de proteção social repousava em ações do governo visando restringir a miséria via transferências diretas ou programas de garantia de recursos O sistema fiscal e de transferências e os pagamentos em espécie eram acionados para operar uma certa redistribuição da renda. A seu ver, o velho padrão visava redistribuir uma dada parte do excedente gerado por um sistema econômico integrado e altamente produtivo, fundado sobre a especialização, as economias de escala e a divisão extensiva do trabalho.
Um novo padrão de política social deve emergir e com características menos restritas. Implicará uma intervenção direta na estrutura do sistema que gerou a renda e a riqueza. Esta concepção visa a modificar a repartição das rendas primárias, a repartição dos haveres e da riqueza, tanto quanto das condições de participação e desenvolvimento econômico. A criação de empregos, o desenvolvimento econômico, a implantação de novas atividades na economia são outros tantos aspectos desta concepção de ação política social dos governos. Na velha concepção, as regulações governamentais visavam proteger a concorrência, reforçar os mercados e melhorar os resultados econômicos. As novas regulamentações deverão estar destinadas a impor os objetivos sociais às atividades econômicas, a corrigir os desequilíbrios engendrados pelas forças do mercado, a melhorar as correntes de informação, a assegurar uma maior participação do público nas decisões da sociedade e do governo.
Para Eide (1981), uma nova política social deverá transformar-se em eixo do conjunto das políticas, superando a forma fragmentada, parcial e estanque como até agora tem sido concebida e operada. As políticas propostas em outros setores devem estar orientadas de modo a servir os objetivos da política social (a econômica, a industrial, a agrícola, a tecnológica etc). Uma nova política social deverá dispor de outros instrumentos que não os tradicionais, ou seja, as transferências monetárias, a formação de profissionais especializados e o desenvolvimento de instituições correspondentes. Tais sugestões chegariam a compor um quadro alternativo suficiente?
Nas proposições de Out of Crisis, um passo mais decidido é apontado. Trata-se de entender que, dadas as características da economia e da crise atual, o setor público produtor de bens e serviços sociais deverá ampliar-se e dissociar-se mesmo de sua atual base de taxações e transferências de recursos monetários. O que se sugere é um mais alto grau de socialização e controle sobre os meios de produção, distribuição e troca nos setores sociais, de tal modo que a "... provisão de benefícios como habitação, alimentação, saúde, educação e transporte (seja considerada) como um direito social, mais que como custo privado. Os custos desta provisão poderiam ser cobertos através da distribuição social dos ganhos de elevação de produtividade nos respectivos setores da economia" (p. 99).
Tal socialização e "desmercantilização" plena da oferta de bens e serviços sociais sem dúvida significa estatização, maior centralização, graus muito mais profundos de intervenção do Estado na vida social. Como fica, então, o problema das atuais demandas por maior participação, descentralização, democratização?
Para estes autores, trata-se também serem repensadas novas formas de representação e processos decisórios, ainda que pouco avancem nesta direção, tão-somente insistindo na necessidade de um planejamento democrático, que abra espaço à efetiva participação do Parlamento, sindicatos, usuários etc. nos processos de decisão.
A literatura progressista parece ter já alcançado algum êxito no contra-ataque às posições conservadoras, seja as de análise de corte mais econômico, seja as de conteúdo principalmente político. Mais ainda, num plano como no outro, parece haver um quase consenso em chamar a atenção para as "insuficiências" tanto da visão keynesiana, quanto dos vigentes "postulados" sobre a democracia (ou, se se quiser, sobre as relações entre o Estado e a sociedade). O que talvez não possa deixar de ser dito é que em termos de propostas concretas de "avanço" em relação a estas "insuficiências", permanece-se numa etapa bastante genérica de proposições, como se os estudos e debates devessem ainda dar nova volta sobre a realidade e si próprios, de modo a produzir verdadeiramente um quadro alternativo para a crise atual que não abdique dos valores de eqüidade social e democratização de todos os espaços vitais.
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