Texto sobre a Teoria da Burocracia – Max Weber

Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da Burocracia. Foi professor das Universidades de Friburgo e de Heidelberg e ficou famoso pela teoria das estruturas de autoridade. Com a tradução de alguns de seus livros para a língua inglesa, por Talcott Parsons, tomou corpo nos Estados Unidos a Teoria da Burocracia em Administração. Sua obra é realmente muito vasta. Seu principal livro, para o propósito deste estudo, é "A Ética Protestante e o Espírito de Capitalismo", São Paulo, Livrada Pioneira Editora, 1967.

ORIGENS DA TEORIA DA BUROCRACIA

A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da Administração ao redor dos anos 40, em função principalmente dos seguintes aspectos:

a) A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias entre si, mas sem possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais. Ambas revelam dois pontos de vista extremistas e incompletos sobre a organização, gerando a necessidade de um enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura como dos participantes da organização.

b) Tornou-se necessário um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas.

c) O crescente tamanho e complexidade das empresas passou a exigir modelos organizacionais mais bem definidos. Alguns historiadores verificaram que a "indústria em grande escala depende da sua organização, da Administração e do grande número de pessoas com diferentes habilidades. Milhares de homens e mulheres devem ser colocados em diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas específicas, devem ser dirigidos e controlados. Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das Relações Humanas mostraram-se insuficientes para responder à nova situação, que se tomava mais complexa.

d) O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada com exatidão, muito minuciosamente e em hipótese alguma permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. A Sociologia da Burocracia propôs um modelo de organização e os administradores não tardaram em tentar aplicá-lo na prática em suas empresas. A partir daí, surge a Teoria da Burocracia na Administração.

ORIGENS DA BUROCRACIA

A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia – como forma de organização humana – remontam à época da Antigüidade, quando o ser humano elaborou e registrou seus primeiros códigos de normatização das relações entre o Estado e as pessoas e entre as pessoas. Contudo, a burocracia – tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. Nesse sentido, salienta Max Weber que o moderno sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e árduo, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, em vez de seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio.

Weber notou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda – e não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o comportamento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de racionalidade se apoiaram nas mudanças religiosas.

AUTORIDADE LEGAL, RACIONAL ou BUROCRÁTICA

Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandados, seguindo certas normas e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos.

A legitimidade do poder racional e legal baseia-se em normas legais racionalmente definidas. Na dominação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis porque acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido tanto pelos governados como pelos governantes. Além disso, o governante é visto como uma pessoa que alcançou tal posição exclusivamente por procedimentos legais (como nomeação, eleições, concursos etc.) e é em virtude de sua posição alcançada que ele exerce o poder dentro dos limites fixados pelas regras e regulamentos sancionados legalmente.

O aparato administrativo que corresponde à dominação legal é a burocracia. Tem seu fundamento nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários (burocratas) e suas relações com o governante, os governados e seus próprios colegas burocratas são estritamente definidas por regras impessoais e escritas, que delineiam de forma racional a hierarquia do aparato administrativo, os direitos e deveres inerentes a cada posição, os métodos de recrutamento e seleção etc. A burocracia é a organização típica da sociedade moderna democrática e das grandes empresas. A autoridade legal, por esse motivo, não abrange apenas a moderna estrutura do Estado, mas principalmente as organizações não-estatais, particularmente as grandes empresas. Através do - "contrato" ou instrumento representativo da relação de autoridade dentro da empresa capitalista, as relações de hierarquia nela passam a constituir esquemas de autoridade legal.

Muito embora tenham existido administrações burocráticas no passado, somente com a emergência do Estado Moderno - o exemplo mais próximo do tipo legal de dominação - é que a burocracia passou a prevalecer em tão larga escala. Todavia, a burocratização não se limita à organização estatal, pois embora Weber tenha elaborado o conceito de burocracia a partir de sua sociologia política, ele usou o conceito de modo mais abrangente, englobando as demais instituições sociais além da administração pública. Weber notou a proliferação de organizações de grande porte, tanto no domínio religioso (a Igreja) como no educacional (a Universidade) ou no econômico (as grandes empresas), que adotaram o tipo burocrático de organização, concentrando os meios de administração no topo da hierarquia e utilizando regras racionais e impessoais, visando à máxima eficiência.
Weber identifica três fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia:

1. O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática.

2. O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas.

3. A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização.

4. O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas da administração tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.

O modelo concebido com grande antecipação por Max Weber tem muita semelhança com as grandes organizações modernas, como a General Motors, a Philips, a Sears Roebuck, a Ford etc.

CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO WEBER

Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa ou organização onde o papelório se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções rápidas ou eficientes. O termo também é empregado com o sentido de apego dos funcionários aos regulamentos e rotinas, causando ineficiência à organização. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao sistema em si mesmo.

O conceito de burocracia para Max Weber é exatamente o contrário. A burocracia é a organização eficiente por excelência. E para conseguir essa eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas.

Segundo Max Weber, a burocracia tem as seguintes características principais:

1. CARÁTER LEGAL DAS NORMAS E REGULAMENTOS

A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. Em outros termos, é uma organização baseada em uma espécie de legislação própria (como a Constituição para o Estado, os estatutos para a empresa privada etc.) que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. Essas normas e regulamentos são escritos. Também são exaustivos porque procuram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um esquema previamente definido capaz de regular tudo o que ocorra dentro da organização. As normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos visados. Neste sentido, a burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos são legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os subordinados e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina. As normas e regulamentos são escritos para assegurar uma interpretação sistemática e unívoca. Desta maneira, economizam esforços e possibilitam a padronização dentro da organização.

2. CARÁTER FORMAL DAS COMUNICAÇÕES

A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos para proporcionar comprovação e documentação adequadas. Além disso, a interpretação unívoca das comunicações também é assegurada. Como muitas vezes certos tipos de comunicações são feitos reiterada e constantemente, a burocracia lança mão de rotinas e de formulários para facilitar as comunicações e para rotinizar o preenchimento de sua formalização.

3. CARÁTER RACIONAL E DIVISÃO DO TRABALHO

A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia. Há uma divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada participante passa a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de competência e de responsabilidade. Cada participante deve saber qual a sua tarefa, qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais são os [imites de sua tarefa, direito e poder, para não ultrapassar esses [imites, não interferir na competência alheia nem prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbências administrativas são altamente diferenciadas e especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos.

4. IMPESSOALIDADE NAS RELAÇÕES

• Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter impessoal da burocracia. A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e de funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os cargos e funções permanecem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de responsabilidade.

5. HIERARQUIA DA AUTORIDADE

A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princípio da hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da hierarquia da autoridade para fixar as chefias nos diversos escalões de autoridade. Esses escalões proporcionarão a estrutura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem e subordinação, a graduação de autoridade corresponde às diversas categorias de participantes, funcionários, classes etc. Todos os cargos estão dispostos em graduações hierárquicas que encerram determinados privilégios e obrigações, estreitamente definidos por meio de regras [imitadas e específicas.

A autoridade - o poder de controle resultante de uma posição reconhecida – é inerente ao cargo e não ao indivíduo específico que desempenha o papel oficial. A distribuição de autoridade dentro do sistema serve para reduzir ao mínimo o atrito, por via do contato (oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras previamente definidas pelas regras de organização. Desta forma, o subordinado está protegido da ação arbitrária do seu superior, dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras.

6. ROTINAS E PROCEDIMENTOS ESTANDARDIZADOS

A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionário - não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.

Toda a estrutura da burocracia é projetada intencionalmente de acordo com princípios racionais: a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que tentam ajustar completamente o funcionário às exigências do cargo e às exigências da organização: a máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontra sua forma mais extremada na Administração Científica, que "atingiu os maiores trunfos no condicionamento e treinamento racionais do desempenho no trabalho. Todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente definidos, nos quais cada conjunto de ações está funcionalmente relacionado com os propósitos da organização, segundo uma maneira ideal. Esses padrões facilitam a pronta avaliação do desempenho de cada participante.

7. COMPETÊNCIA TÉCNICA E MERITOCRACIA

A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais. A admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de avaliação e de classificação, e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo ou função considerados. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários.

8. ESPECIALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativos devem estar completamente separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não são os seus donos ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou um grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administração. Com a burocracia surge o profissional que se especializa em gerir a organização, e daí o gradativo afastamento do capitalista da gestão dos negócios, diversificando as suas aplicações financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar as tarefas da organização, não são propriedades dos burocratas, mas estão acima destes. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua posição ou seu cargo, e sua posição e seu cargo não podem ser apropriados e integrados ao seu patrimônio privado. Essa estrita separação entre os rendimentos e os bens privados e os públicos é a característica específica da burocracia e que a distingue dos tipos patrimonial e feudal de administração. Existe um princípio de completa separação entre a propriedade que pertence à organização e a propriedade pessoal do funcionário.

9. PROFISSIONALIZAÇÃO DOS PARTICIPANTES

A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos seus participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pelas seguintes razões:

a) É um especialista: cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo. Sua especialização varia conforme o nível onde está situado. Enquanto os que ocupam posições no topo da organização são generalistas, à medida que se desce nos escalões hierárquicos, os que ocupam posições mais baixas vão-se tomando gradativamente mais especialistas.

b) É assalariado: os funcionários da burocracia percebem salários correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o salário e, obviamente, o poder. Os funcionários devem ser recompensados exclusivamente por salários e não devem receber pagamentos de clientes, a fim de preservarem sua orientação para a organização, suas normas e regulamentos. O trabalho na burocracia representa geralmente a principal ou única fonte de renda do funcionário.

c) É ocupante de cargo: o funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e seu cargo é a sua principal atividade dentro da organização, tomando todo o seu tempo de permanência nela. O funcionário não ocupa um cargo por vaidade ou por honrada, mas sim porque é o seu meio de vida, o seu ganha-pão.

d) É nomeado por superior hierárquico: o funcionário é um profissional selecionado e escolhido por sua competência e capacidade, nomeado (admitido), assalariado, promovido ou demitido da organização pelo seu superior hierárquico. O superior hierárquico tem plena autoridade (autoridade de linha) sobre seus subordinados. Em outros termos, é o superior quem toma decisões a respeito de seus subordinados.

e) Seu mandato é por tempo indeterminado: quando um funcionário ocupa um cargo dentro da burocracia, o seu tempo de permanência nesse cargo é indefinido e indeterminado. Não que o cargo seja vitalício, mas porque não existe uma norma ou regra que determine previamente o tempo de permanência de um funcionário, seja no cargo, seja na organização.

f) Segue carreira dentro da organização: à medida que um funcionário revela mérito, capacidade e competência, ele pode vir a ser promovido para outros cargos superiores. Em outros termos, o funcionário na burocracia também é recompensado por uma sistemática promoção, através de uma carreira dentro da organização. O funcionário é um profissional que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida.

g) Não possui a propriedade dos meios de produção e administração: o administrador administra a organização em nome dos proprietários, enquanto o funcionário, para trabalhar, precisa das máquinas e dos equipamentos fornecidos pela organização. Como essas máquinas e equipamentos vão-se tornando sofisticados pela tecnologia e, portanto, caros, somente as grandes organizações passam a ter condições financeiras de adquiri-los. Daí as organizações gradativamente assumem o monopólio dos meios de produção. O administrador administra a organização, mas não é o proprietário dos meios de produção. O funcionário utiliza as máquinas e equipamentos mas não é o dono delas.

h) É fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa: o funcionário passa a defender os interesses do seu cargo e da sua organização, em detrimento dos demais interesses envolvidos.

i) O administrador profissional tende a controlar cada vez mais completamente as burocracias, pelas seguintes razões:

* aumento do número de acionistas das grandes organizações, ocasionando dispersão e fragmentação da propriedade das suas ações;

* os proprietários que, em função de sua riqueza, controlavam uma única organização, concentrando nela toda a sua fortuna, passaram a dispersar o risco do seu investimento em muitas outras organizações. Em decorrência disso, hoje em dia, o controle acionário está subdividido e diminuído com o crescimento do número de acionistas;

* os administradores profissionais, através de sua carreira dentro da organização, chegam a posições de comando e de controle, sem possuírem a propriedade da coisa comandada e controlada. Assim, um administrador pode ter mais poder sobre a organização do que um grande acionista.

10. COMPLETA PREVISIBILIDADE DO FUNCIONAMENTO

A conseqüência desejada da burocracia é a previsibilidade do comportamento dos seus membros. No modelo de Weber, todos os funcionários se comportam de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada.

Aparentemente, Weber não previu nenhuma diferenciação no comportamento humano dentro da organização. Antes, pelo contrário, a burocracia parece assentar-se numa visão padronizada do comportamento humano. Weber não considera a organização informal. Parece simples ignorá-la. Na verdade, a organização informal não é prevista por Weber, ou seja, não está considerada nas conseqüências desejadas das organizações. A organização informal aparece como um fator de imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema social racional puro de Weber pressupõe que as reações e o comportamento humano sejam perfeitamente previsíveis, uma vez que tudo estará sob o controle de normas racionais e legais, escritas e exaustivas. A organização informal surge como uma derivação direta do sistema burocrático, como uma conseqüência da impossibilidade prática de se bitolar e padronizar completamente o comportamento humano nas organizações.

A burocracia é baseada em:	Conseqüências previstas:	0bjetivo:
1. Caráter legal das normas. 2. Caráter formal das comunicações. 3. Divisão do trabalho. 4. Impessoalidade no relacionamento. 5. Hierarquização da autoridade. 6. Rotinas e procedimentos. 7. Competência técnica e mérito. 8. Especialização da administração. 9. Profissionalização. 10. Previsibilidade do funcionamento.	Previsibilidade do comportamento humano. Padronização do desempenho dos participantes.	Máxima eficiência da organização.

VANTAGENS DA BUROCRACIA

Weber viu inúmeras razões para explicar o avanço da burocracia sobre as outras formas de associação. Para ele, comparar os mecanismos burocráticos com outras organizações é o mesmo que comparar a produção da máquina com outros modos não-mecânicos de produção.

As vantagens da burocracia, para Weber, são:

1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização.
2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres.
3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos.
4. Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la.
5. Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução de custos e de erros, pois os procedimentos são definidos por escrito.
6. Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado. Além disso, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica.
7. Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são os [imites entre suas responsabilidades e as dos outros.
8. Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.
9. Subordinação dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma estrita e bem conhecida, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem o nível mais baixo.
10. Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas, sendo que grande número de casos similares são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal.
11. Existem benefícios sob o prisma das pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tomarem especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica.

Nessas condições, o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado e as condições de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam a corrupção. A eqüidade das normas burocráticas, quase sempre baseadas em padrões universalísticos de justiça e de tratamento igualitário, tem a virtude de assegurar cooperação entre grande número de pessoas sem que essas pessoas se sintam necessariamente cooperadoras. As pessoas cumprem as regras organizacionais principalmente porque os fins alcançados pela estrutura total são altamente valorizados e cada qual deve fazer a sua própria parte para que o objetivo seja alcançado.

RACIONALIDADE BUROCRÁTICA

Um conceito muito ligado à burocracia é o de racionalidade. No sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa eficiência. Semelhante ao conceito de Taylor, um processo é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para sua implementação. Para Weber, são as metas coletivas da organização e não as dos seus membros individuais que são levadas em consideração. Deste modo, o fato de uma organização ser racional não implica necessariamente que seus membros ajam racionalmente no que concerne às suas próprias metas e aspirações. Muito ao contrário, quanto mais racional e burocrática torna-se uma organização, tanto mais os membros individuais tornam-se simples engrenagens de uma máquina, ignorando o propósito e o significado de seu comportamento. Para Weber, a racionalidade funcional é atingida pela elaboração - baseada no conhecimento científico - de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de encontro à eficiência. É esta concepção de racionalidade que fundamenta a teoria de Administração Científica que almeja a descoberta e aplicação da melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial.

Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se também às formas de agir e de pensar que existem não somente no contexto organizacional, mas que permeiam toda a vida social. O termo burocratização usado por Weber coincide mais ou menos com o conceito de racionalização. Assim, o racionalismo, para Weber, tanto pode referir-se aos meios racionais e sua adequação ou inadequação para se chegar a um fim, qualquer que seja (atividade racional da organização burocrática), como também pode referir-se à visão racional do mundo através de conceitos cada vez mais precisos e abstratos, desenvolvidos inclusive pela ciência, rejeitando toda religião e valores metafísicos ou tradicionais (desmistificação do próprio mundo).

Embora considerasse a burocracia como a mais eficiente forma de organização criada pelo homem, Weber temia esta grande eficiência, cujos resultados, advindos da crescente burocratização do mundo moderno, seriam uma enorme ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas das sociedades ocidentais.

DILEMAS DA BUROCRACIA

O próprio Weber notou a fragilidade da estrutura burocrática, que enfrenta um dilema típico: de um lado, existem pressões constantes de forças exteriores para encorajar o burocrata a seguir outras normas diferentes das da organização e, de outro lado, o compromisso dos subordinados com as regras burocráticas tende a se enfraquecer gradativamente. A organização, para ser eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racionalidade, disciplina e limitação de alcance.

A capacidade para aceitar ordens e regras como legítimas, principalmente quando repugnam os desejos da pessoa, exige um nível de renúncia que é difícil de se manter. Assim, as organizações burocráticas apresentam uma tendência a se desfazerem, seja na direção carismática, seja na tradicional, onde as relações disciplinares são mais "naturais" e "afetuosas" e menos separadas das outras. Além do mais, a capacidade de renúncia exigida pela organização racional não pode se desenvolver no seu interior, pois como diz Etzioni, depende de relações sociais mais amplas, que existem na família tradicional ou no grupo carismático. Assim, a racionalidade da estrutura racional é frágil e precisa ser constantemente protegida contra pressões externas, a fim de poder ser dirigida para os seus objetivos e não para outros.

Para Weber, os burocratas são pessoas que formam o corpo administrativo da hierarquia e estrutura da organização, devidamente indicadas, que seguem as regras impostas e servem aos objetivos da organização. Contudo, Weber salienta também a existência de chefes não-burocráticos, que indicam e nomeiam os subordinados, que estabelecem as regras, que resolvem os objetivos que deverão ser atingidos e geralmente são eleitos ou herdam sua posição, como, por exemplo, os presidentes, os diretores e os reis.

Esses chefes (não-burocráticos) da organização desempenham o importante papel de estimular a ligação emocional e mesmo irracional dos participantes com a racionalidade, pois a identificação com uma pessoa, um líder ou um chefe da organização influi psicologicamente, reforçando o compromisso abstrato com as regras da organização e dela permitindo uma imagem mais concreta e "afetuosa".

Na organização burocrática, as identificações referem-se à posição e não ao ocupante. Se os indivíduos se ausentam, morrem ou se aposentam, são substituídos por outros pelo critério de qualificação técnica e a eficiência da organização não é prejudicada. Porém, a ausência ou morte de um chefe não-burocrático da organização - único indivíduo perante o qual as identificações são pessoais, e não-burocráticas - provoca uma crise, a chamada crise de sucessão, que geralmente é acompanhada de um período de instabilidade. Alega Weber que a crise de sucessão é mais evidente nos estados totalitários, mas que também as empresas, igrejas, exércitos ou outras organizações podem estar sujeitos a ela.

As burocracias estabelecem normas e precisam impô-las. Têm regulamentos e regras. Dão ordens que devem ser obedecidas a fim de que a organização funcione com eficiência.

DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA

Para Weber, a burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização.

Todavia, ao estudar as conseqüências previstas (ou desejadas) da burocracia que a conduzem à máxima eficiência, notou também as conseqüências imprevistas (ou indesejadas) e que a levam à ineficiência e às imperfeições. A estas conseqüências imprevistas, deu-se o nome de disfunções da burocracia, para designar as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto. Robert K. Merton salienta que os cientistas têm dado muita ênfase aos resultados positivos e às funções da organização burocrática, descuidando-se das tensões internas de tais estruturas, enquanto o leigo, ao contrário, tem exagerado exatamente as imperfeições da burocracia.

Na verdade, não existe uma organização plenamente racional e o formalismo não tem a profundidade descrita por Weber. Por outro lado, o conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de eficiência administrativa deste sistema social racional é baixíssimo. Isto porque o tipo ideal de burocracia sofre transformações quando operado por homens. Segundo Merton, o homem (excluído dos estudos de Max Weber, que descreveu um sistema social desumano e mecanicista), quando participa da burocracia, faz com que toda a previsibilidade do comportamento, que deveria ser a maior conseqüência da organização, escape ao modelo preestabelecido. Ocorre, então, o que passou a se denominar disfunções da burocracia, isto é, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. Cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunção é uma conseqüência não-prevista pelo modelo weberiano.

As disfunções da burocracia são basicamente as seguintes:

1. INTERNACIONALIZAÇÃO DAS REGRAS E EXAGERADO APEGO AOS REGULAMENTOS

As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e regulamentos, para atingir os objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, próprio e importante, independentemente daqueles objetivos, passando a substitui-los gradativamente. As normas e regulamentos passam a se transformar de freios em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários: o funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata torna-se um especialista, não por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata.

2. EXCESSO DE FORMALISMO E DE PAPELÓRIO

A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso de formalismo, de documentação e, consequentemente, de papelório. Aliás, o papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, muitas vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de papelório, de vias adicionais de formulários e de comunicações.

3. RESISTÊNCIA A MUDANÇAS

Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia. Atendendo às normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário torna-se simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais passa a dominar com plena segurança e tranqüilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma possibilidade de mudança dentro da organização, essa mudança tende a ser interpretada pelo funcionário como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo à sua segurança e tranqüilidade. Com isto, a mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E, na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na burocracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e agressiva através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves.

4. DESPERSONALIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO

A burocracia tem com uma de suas características a impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como pessoas mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com direitos e deveres previamente especificados. Daí a despersonalização gradativa do relacionamento entre os funcionários da burocracia. Os funcionários passam a conhecer os colegas não pelos seus nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é feito pelo número do registro do colega ou por qualquer outra forma de identificação das pessoas imposta pela organização.

5. CATEGORIZAÇÃO COMO BASE DO PROCESSO DECISORIAL

A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas, estereotipadamente, a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se lançar mão da categorização no processo decisorial, menor será a procura de alternativas diferentes de solução.

6. SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E PROCEDIMENTOS

A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige devoção estritas às normas e regulamentos, essa devoção às regras e regulamentos conduz à sua transformação em coisas absolutas: as regras e rotinas não mais são consideradas como relativas a um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas tornam-se sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre a pessoa provoca profunda [imitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da crescente incapacidade de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades dentro da organização como um todo. Estudando o efeito da estrutura burocrática sobre a personalidade dos indivíduos, alguns autores chegaram a algumas conclusões, como a "incapacidade treinada" (no conceito de Veblen38, ou a "deformação profissional" ou, ainda, a "psicose ocupacional", para mostrar que o funcionário burocrata trabalha em função dos regulamentos e das rotinas, e não em função dos objetivos organizacionais que foram realmente estabelecidos. Essa superconformidade às regras, aos regulamentos, às rotinas e procedimentos conduz a uma rigidez no comportamento do burocrata: o funcionário passa a fazer o estritamente contido nas normas, nas regras, nos regulamentos, nas rotinas e procedimentos impostos pela organização. Esta perde toda a sua flexibilidade, pois o funcionário restringe-se ao desempenho mínimo. Perde sua iniciativa, criatividade e inovação.

7. EXIBIÇÃO DE SINAIS DE AUTORIDADE

Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge a tendência à utilização intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários, como o uniforme, a localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitório, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais são os principais chefes da organização. Em algumas organizações - como o exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui um dos principais sinais de autoridade.

8. DIFICULDADE NO ATENDIMENTO A CLIENTES E CONFLITOS COM O PÚBLICO

O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a organização geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com os regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com os seus problemas particulares e pessoais. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que a burocracia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como ameaças à sua própria segurança. Daí a tendência à defesa contra pressões externas à burocracia.

Com essas disfunções, a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que é o seu próprio objetivo, e impede totalmente a inovação e a criatividade.

Características da Burocracia	Disfunções da Burocracia
1. Caráter legal das normas 2. Caráter formal das comunicações 3. Divisão do trabalho 4. Impessoalidade no relacionamento 5. Hierarquização da autoridade 6. Rotinas e procedimentos 7. Competência técnica e mérito 8. Especialização da administração 9. Profissionalização	1. Internalização das normas 2. Excesso de formalismo e papelório 3. Resistência a mudanças 4. Despersonalização do relacionamento 5. Categorização o relacionamento 6. Superconformidade 7. Exibição de sinais de autoridade 8. Dificuldades com clientes
Previsibilidade do funcionamento	Imprevisibilidade do funcionamento

As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que a burocracia não leva em conta a chamada organização informal que existe fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com a variabilidade humana (diferenças individuais entre as pessoas) que necessariamente introduz variações no desempenho das atividades organizacionais. Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade organizacional é que surgem as conseqüências imprevistas da burocracia.

 

(*) Texto compilado do capítulo 11 da obra de Idalberto Chiavenato, "Introdução à Teoria Geral da Administração", MAKRON Books, 4ª edição.

 

Teoria do Estado – ano 2003

Fichamento: Teoria da Burocracia – Max Weber

Origens:

· A fragilidade e a parcialidade das teorias Clássica e das Relações Humanas, que detinham uma visão extremista e incompleta sobre as organizações.

· A necessidade de um modelo racional que envolvesse todas as variáveis da organização.

· O crescimento e a complexibilidade das organizações, passou a exigir modelos mais bem definidos.

A burocracia se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins), para que se obtenha o máximo de eficiência.

Tipos de sociedade ou poder ou autoridades legítimas:

• Tradicional: irracional, conservador, patriarcal e patrimonialista
• Carismática: irracional, conseguido através do carisma
• Burocrática, legal ou racional: racional, conseguido através de normas impessoais

Tipos de autoridade:

• Poder: potencial para exercer influência
• Autoridade: probabilidade de uma ordem ser obedecida. Ter autoridade é ter poder; mas ter poder não significa ter autoridade [principalmente quando não é legitimada (aceita por todos)]
• Dominação: o governante acredita ter o direito do poder, e os governados a obrigação de obedecer-lhe

Fatores que desenvolveram a Burocracia, segundo Werber:

• Economia Monetária: a moeda racionaliza as transações econômicas
• Superioridade Técnica: a Burocracia é superior a qualquer outro tipo de organização

Características da Burocracia:

• Caráter legal das normas e regulamentos: é uma organização ligada por normas e regulamentos
• Caráter formal das comunicações: são registradas por escrito
• Divisão racional do Trabalho
• Impessoalidade: relação a nível de cargos, e não de pessoas
• Hierarquia: cada cargo inferior deve estar sob supervisão do cargo automaticamente superior
• Rotina: o funcionário deve fazer o que a burocracia manda; não tem autonomia
• Meritocracia: a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica
• Especialização da Adm.: separação entre propriedade e administração
• Profissionalização
• Previsibilidade: prever as ações; através das normas

Disfunções da Burocracia:

• Internalização das regras: as normas passam de "meios para os fins"; os funcionários adquirem uma viseira e esquecem que a previsibilidade é uma das características mais racionais de qualquer atividade
• Excesso de formalismo e papelatório: necessidade de formalizar e documentar todas as comunicações
• Resistência a mudanças
• Despersonalização: os funcionários se conhecem pelos cargos que ocupam
• Categorização como base do processo decisorial: o que possui o cargo mais alto, tomará as decisões independentemente do conhecimento que possui sobre o assunto
• Superconformidade às rotinas
• Exibição de poderes de autoridade
• Dificuldade com clientes: o funcionário está voltado para o interior da organização
• A burocracia não leva em conta a organização informal e nem a variabilidade humana

 

Teorias do Estado – ano 2003

Resenha: “Para além da esquerda e da direita – o futuro da política radical (cap. 5, 6, 7)” - Anthony Giddens

No texto “Para além da esquerda e da direita – o futuro da política radical”, Giddens procura salientar, através de uma análise crítica e investigativa, todos os principais pontos do porque o modelo do Welfare State não ter sido vitorioso. Ele irá propor uma nova forma de pensamento, um novo modelo de desenvolvimento que se sobrepõe sobre os que já estão formulados, pela esquerda e pela direita. É a busca por uma terceira via, esta como resultado de interações e ajustes dos países no sistema de globalização.

No texto, o autor preocupou-se em apontar características do Welfare State, trazendo com estas críticas próprias e as relevâncias que a direita e a esquerda punham em pauta sobre este modelo. Lidar com o desemprego pós-depressão e praticar modelos previdenciais (que vieram no período da Primeira Guerra) foram os elementos básicos de sua criação. O Estado deveria marcar mais fortemente sua presença, assumindo, assim, o papel de proporcionar as condições necessárias para garantir o bem-estar da população. As instituições previdenciais, bem como a ligação do modelo com a idéia de Estado Nacional e a administração de risco constituem as fontes estruturais deste modelo.

Dentro das três principais temáticas nas quais o Welfare State enfrenta problemas (trabalho, solidariedade e administração de risco) Giddens procura salientar os principais equívocos da política do bem-estar social para em seguida expor conceitos, vertentes, soluções para estas questões. No que tange a discussão sobre trabalho, Giddens aponta a passagem do modo de produtivismo para a produtividade como conseqüência moderna do declínio do trabalho integral e “patriarcal”, rompendo com a idéia predominante do pleno emprego. Numa sociedade pós-escassez, a autonomia e a flexibilidade no sistema de produção estão intimamente ligadas com a questão da produtividade. Isso também se fortalece com a entrada cada vez mais freqüente das mulheres no cenário empregabilístico, o que muito fortalece para quebrar a distinção do etos trabalho e ida social. Uma produtividade, que seria um ótimo investimento de tempo, proporciona uma redução na jornada de trabalho, o que flexibiliza as contratações, ao mesmo tempo, impossibilitando possíveis mecanização de trabalhadores. Nesta fase pós-escassez, a junção de uma maior autonomia por parte do trabalhador com o aumento da produtividade é conseqüência evidente, de superação do antigo modelo e implementação de uma nova coerência na questão trabalhista.

No que diz respeito a administração de risco,discussão esta que Giddens procura aprofundar sobre o sistema previdenciário, insistindo na divergência entre risco externo e risco artificial. Esta vertente de análise concentra poucos estudos e Giddens opta por dar uma ênfase especial. Para o autor o sistema previdenciário no estado de bem-estar não implica, meramente, em problemas de caráter fiscal, já que havia um momento em que o ônus gasto com pensões era por deveras grande, frente a arrecadação tributária. Existia também um problema social-cultural, perda e autonomia, seguida de desconfiança, diante da dependência previdenciária, decorrentes da distribuição centralmente organizada que tentara, sem sucesso, uma distribuição de renda e eficiência econômica. O sistema previdenciário beneficiava principalmente uma classe média que crescia, paralelo à assistência aos pobres, o que mantinha a situação estável.

Outra característica do sistema previdenciário do Welfare State era a pauta e atuação no campo do risco externo. Este conceito consiste na atuação do estado em políticas de recuperação, assistindo à casos que muitas vezes seriam cabíveis de serem prevenidos. É menos oneroso para o Estado, por exemplo, realizar “programas gerativos” de ação, sejam ele de caráter informativo, seja na melhoria dos veículos, dentre outros, do que gastar receitas significativas com tratamento ou indenizações, isto é a chamada Previdência Positiva proposta por Giddens, Além disso o próprio tratamento dado ao idoso deveria ser mudado. No Welfare State, este setor social é desqualificado da condição de membro completo da sociedade, mantendo o vínculo apenas sob a forma de dependência previdenciária. Para o autor, uma política de segunda chance, ou seja, de açodo com suas palavras “colocar desempregados em empregos”. Pessoas se recaem, identidades são danificadas quando expostas à condição de desemprego. Uma política de segunda chance trabalha com o aspecto social e psíquico das pessoas, tarefa fundamental para um bom governo.

Na análise da relação solidariedade e associação de classe, Giddens aponta para o enfraquecimento da solidariedade de classe, contrariando a idéia de Marx sobre a associação de classe na luta por fins comuns. No mundo globalizado passam a existir novos modos de regionalização, estratificação, dificultando uma solidariedade classista. Um ponto interessante na argumentação é a questão da “subclasse”. O autor aponta três visões: a esquerda argumentando que essas subclasses são marginalizadas do sistema; a direita se defende alegando que na realidade estas subclasses se excluem do sistema para justamente receber os benefícios do Welfare State; enquanto que, para Giddens, as subclasses não devem ser vistas como problema apenas interno, mas um eixo de ligação entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, sob a fora de reflexo. O autor propõe uma nova forma de desenvolvimento, reconhecendo e tentando resolver a pobreza global (percebe-se a constante visão globalizante de Giddens). Ele denomina essa questão como “desenvolvimento alternativo” e aponta características como a necessidade de engajamentos reflexivos, fortalecendo entidades de auto-ajuda; preservar culturas locais, limitando danos no campo cultural e ambiental; a pobreza não deve ser vista como uma resultante econômica apenas; melhorar a condição feminina (já crescente); saúde pública autônoma; fortalecimento da instituição familiar e reconhecer direitos. Ele aponta esta alternativa justificando pela necessidade de uma nova política de inclusão social, ao mesmo tempo que rejeita a idéia do produtivismo.

Enfim, o texto deixa claro que Giddens adota uma posição contrária à aplicação da teoria keynesiana que resulta o Estado de bem-estar, afirmando que o desenvolvimento, o crescimento, a melhora de condições de vida devem se fundamentar em atos e idéias que vão “para além da esquerda e da direita”.

Resenha Políticas Públicas – ano 2003

Resenha: Interesses, atores e a construção histórica da agenda social do Estado no Brasil (1930/90) - Marcus Melo

Este artigo analisa a construção da agenda social no Brasil durante o período de 1930 a 1990. Para tanto, Marcus Melo considera a formação dos principais atores coletivos que agregam interesses sociais (burocracias públicas, sindicatos e partidos) em um momento de emergência do Welfare State.

Sua tese principal é que as políticas sociais surgiram no Brasil a partir da necessidade de construção de identidade dos atores coletivos, em última instância, coincidiu com a necessidade de construção do Estado Nacional e sua identidade.

A literatura apontava, antes da emergência do Welfare State no mundo, a contradição existente entre democracia e economia de mercado. Porém, como argumentou Offe, o Welfare State conseguiu controlar tal conflito ao admitir um limite para a mercantilização do trabalho. Com isso, abriu-se uma brecha no laissez-fairianismo para a possibilidade de intervenção do Estado na economia, ou em outras palavras, a regulação do trabalho foi o início e a base para a emergência do Welfare State.

O Brasil se incluiu neste contexto embora apresente suas peculiaridades, que podemos observar: a reivindicação por participação no Brasil, diferentemente dos países europeus, surgiu antes da liberalização política, isto resultou na utilização das políticas sociais como meio de os atores coletivos ampliarem sua participação. Não apenas isso, as políticas sociais também serviram como símbolos a partir dos quais os grupos configuraram suas identidades coletivas. Melo aponta que, como conseqüência deste fato, a política social não surgiu no Brasil como resultado da democracia, pelo contrário, não houve controle democrático na decisão da pauta social.

Este fato foi bem expresso por Santos ao elaborar o conceito de “cidadania regulada” definido esta em função da ocupação do indivíduo. Isto significa que direitos e deveres de cidadão são atribuídos aos trabalhadores cujas ocupações são reconhecidas e reguladas pelo Estado.

No Brasil, a emergência da política social correspondeu ao fortalecimento da burocracia que incorporava trabalhadores no processo de construção da identidade nacional, de uma cidadania nacional (mesmo que regulada).

Utilizando a conceituação de Marshall, pode-se concluir que a cidadania social no Brasil antecedeu a cidadania política uma vez que o direito ao voto surgiu posteriormente a ela e a reivindicação por democratização das decisões apenas se tornou forte nos anos 70.

Sucintamente, a peculiaridade do Estado Brasileiro em relação aos países democráticos da Europa é que, como demonstrou Touraine, as identidades coletivas não se construíram unicamente a partir das classes sociais, mas também em contraposição à dominação estrangeira e a partir da ação coletiva voltada para a integração nacional.

Dos anos 30 a 90 a agenda social sofreu diversas alterações conforme o campo conceitual se deslocou determinando assim novas questões na pauta das políticas sociais.

Melo subdivide este período histórico em cinco momentos de acordo com as respectivas mudanças conceituais que orientaram a pauta das políticas sociais em cada um destes períodos.

De 1930 a 1945, um período caracterizado pelo corporativismo, a idéia orientadora era a de incorporação dos trabalhadores. O conceito de cidadania regulada de Santos corresponde a este período segundo o qual a política social não visava ser redistributiva nem compensatória, e sim, visava a integração da massa ao Estado (Novo). Como exemplo podemos falar da política de habitação que em princípio era possível apenas aos membros contribuintes dos IAPS (Institutos de Aposentadoria e Pensão).

Entre 1946 a 1964, os objetivos da política social mudaram para priorizar a industrialização do país, embora o princípio de regulação do trabalho permanecesse. Entrou em pauta neste período a questão da equidade, uma vez que a aceleração do crescimento econômico trazia como conseqüência o aumento da desigualdade. Por isso, o princípio da redistribuição entrou na pauta das decisões quanto às políticas sociais.

O Estado populista é visto tanto pela elite quanto pela esquerda como o “sujeito da acumulação“ assim como o “agente da distribuição” tendo o papel de conter os conflitos entre as classes.

Utilizando a política de habitação como exemplo, tem-se que nesse período essa questão passou a articular-se através das reformas de base, via reforma urbana, visava-se integrar a grande população marginalizada. Por causa da crise da cidade ser como uma conseqüência da crise no campo, a agenda da política habitacional torna-se uma não-agenda.

Nos anos que se seguiram à ditadura militar, entre 1966 e 1973, a importância anteriormente dada ao bem estar dos trabalhadores foi posta em segundo plano e a questão da acumulação versus distribuição passou a ser vista como um jogo de soma zero, ou seja, a ampliação de uma só é possível às custas da outra. O debate em torno das políticas públicas se reduzia à escolha entre desenvolvimento econômico ou distribuição de renda. Neste período a crítica que se fazia ao regime se baseava no não reconhecimento das políticas públicas implementadas pelo regime por não serem verdadeiras políticas sociais uma vez que não visavam a redistribuição de renda e priorizavam a acumulação. Nesse período, no caso da política habitacional, via-se uma enorme intervenção do Estado com um projeto de modernização, e a grande crítica era que dava-se pouca ou quase nenhuma prioridade à questão da habitação.

De 1974 a 1983, em um contexto de aprofundamento do desequilíbrio externo, crise fiscal e transição política, passou-se a analisar a implementação das políticas sociais e sua eficácia social. A crítica se dá não tanto sobre os efeitos negativos desta política, mas sim ao seu caráter burocrático e ineficaz, ao seu modus operandi. Notou-se a necessidade de controle democrático sobre as decisões e a crítica se voltou para os mecanismos de representação de interesses e participação dos atores sociais. É apenas no final dos anos 80 que se dá a liberalização política consolidando a democracia no Brasil.

Nesse período tem-se uma grande burocratização e a ineficiência do formato institucional dos programas de habitação, onde os recursos utilizados são privatizados, tendo ausência de participação. Deseja-se a participação e a autogestão, pois são democráticas e eficientes.

Houve mais um deslocamento no eixo de análise das políticas sociais nos anos 80. Quando foi instalada a Constituinte, o debate se voltou para as formulações do Legislativo. A isso correspondeu a perda de capacidade do governo em implementar as políticas públicas suscitando, assim, novas críticas, agora ao novo regime. A nova República não se mostrava mais eficiente que o regime anterior.

Nesse período tem-se uma ampla discussão pública em torno da política urbana, porém, os projetos de reforma não deram certos, pois se caracterizaram por descontinuidades e fragmentação das alianças (já que esses programas visavam a sustentação política).

Melo argumenta que tal estagnação das políticas sociais na Nova República no início dos anos 90 se deveu ao acúmulo de demandas herdadas da ditadura assim como de novas demandas que se somaram àquelas.

Novamente, dá-se no Brasil o problema de reconstruir identidades coletivas, agora numa democracia. Em um contexto como este, a reivindicação por participação se torna mais importante do que a própria participação e a crítica se deslocou no início da década de 90 para a relação ente Estado e sociedade. O que estava em jogo a partir de então era a redefinição do papel do Estado.

Resenha Políticas Públicas – ano 2003

Resumo: DEPENDÊNCIA E INFORMALIDADE – Thomas Coutrot

A “Teoria da Dependência” (predominante de 60 a 70) deixa de ser tema predominante da agenda dos pesquisadores. Agora, o tema da “informalidade” se destaca nas análises dos estudiosos da dinâmica dos sistemas econômicos.

A “Teoria da Dependência” sofreu um rápido processo de desgaste; para o autor, isso ocorreu devido à super estimação do papel das relações internacionais de exploração e à insuficiente ênfase conferida aos entraves ao desenvolvimento interno às economias periféricas.

Analisa a relação entre: dependência, subdesenvolvimento e informalidade. Questionando a tese neoliberal de que a informalidade seria, para os países periféricos, uma alternativa real preferível ao padrão fordista característico das economias centrais, ao contrário, o crescimento da informalidade pode representar uma regressão histórica.

O mercado capitalista mundial se divide em duas esferas que reproduzem o subdesenvolvimento em suas relações:

CENTRO	PERIFERIA
à Enorme avanço em produtividade, em coesão social, com seu poder informacional, tecnológico e financeiro. Baseia seu crescimento na exploração dos recursos materiais e humanos da Periferia.	à Quando existe crescimento, não se orienta por suas necessidades sociais próprias, mas pelas necessidades da acumulação dos países do Centro.

O autor divide as soluções, para essa relação Centro – Periferia, em três grupos de teóricos: CEPAL, troca desigual e marxistas.

· Cepalinos: reforma externa (reformar as leis do capitalismo mundial) + reforma interna (realizar uma aliança nacional-desenvolvimentista).

Favorável a industrialização: já que, a degradação historicamente observada dos termos de troca entre países subdesenvolvidos e desenvolvidos provém essencialmente do caráter primário das exportações do “Terceiro Mundo”. A demanda de produtos agrícolas é pouco dinâmica, isso tende a saturação dessa demanda, que leva ao empobrecimento dos países especializados nesses produtos. Para superar essa situação, é preciso de políticas de industrialização, que devem simultaneamente modernizar as estruturas produtivas sociais, para fechar a brecha entre Primeiro e Terceiro Mundos. Porém essa industrialização ocorreu em vários países importantes sem que o subdesenvolvimento desaparecesse, mas sim com miséria e desigualdade crescentes.

· Teoria da troca desigual: reforma interna (realizar uma aliança nacional desenvolvimentista) + ruptura externa (romper com as leis do mercado capitalista mundial)

Essa teoria afirma que tenderia a um equilíbrio internacional das taxas de lucro, devido à mobilidade quase perfeita do capital entre os diversos países. Discrepâncias salariais enormes (devido a pouca mobilidade entre os trabalhadores), que resultam grandes diferenças nas taxas de mais-valia (que é maior nos países com salários mais baixos = Periferia, e menor nos países com salários mais altos = Centro). Portanto, para equilibrar as taxas de lucro, transfere-se parte do lucro da Periferia para o Centro. Isso mostra que a causa dos salários baixos da Periferia são os salários altos do Centro. Para reverter esse quadro é preciso unir as classes produtoras dos países dominados, rompendo com as regras do mercado mundial.

Crítica: não é legítimo aplicar de modo mecânico a nível internacional um esquema concebido por Marx para explicar a dinâmica da acumulação ao nível de determinada formação social.

· Economistas marxistas: ruptura externa (romper com as leis do mercado capitalista mundial) + ruptura interna (ruptura revolucionária com a classe dominante).

Para esse grupo de teóricos, a inserção forçada de formações sociais pré-capitalistas no mercado capitalista mundial oriente, distorce e inibe o desenvolvimento dessas sociedades, impondo um padrão de acumulação voltado para os interesses de uma minoria privilegiada. Para satisfazer as necessidades sociais da grande maioria seria preciso que o proletariado dos países dominados rompessem com a opressão interna e externa.

Nenhuma das três correntes da “Teoria da Dependência” se realizou: a industrialização cepalina não acabou com o subdesenvolvimento; vários países conseguiram desempenhos muito superiores às previsões dos teóricos da troca desigual e dos marxistas, sem rupturas nem externa nem interna, mas sim por uma integração do mercado mundial (isso foi mostrado pela realidade dos anos 70 e 80).

Os anos 80 conheceram uma forte onda ideológica liberal.

Paradoxo: nos anos 70, a distância entre Primeiro e Terceiro mundo parecia se reduzir, mas a teoria dominante era a que previa o aprofundamento do fosso entre os dois mundos. Enquanto que, nos anos 80, a teoria dominante previa a diminuição das desigualdades, quando elas estavam se agravando. A principal lição desse período não é a da possibilidade do crescimento econômico nos países da Periferia, mas sim a insuficiência desse crescimento para derrubar as barreiras do subdesenvolvimento.

A falha da teoria da dependência foi superestimar o papel das relações internacionais de exploração e por insuficiente ênfase sobre as condições e entraves internos das economias periféricas.

Será que o termo Terceiro Mundo ainda é válido? Existem traços comuns entre os países considerados de Terceiro Mundo (por isso esse termo ainda pode ser usado):

1) a proporção elevada da população ativa empregada na agricultura.

2) o subemprego de fração maciça da população ativa urbana expulsa do campo pelo colapso progressivo das relações tradicionais de produção e a penetração crescente das relações capitalistas (grande “exército industrial de reserva”).

3) a enormidade das desigualdades sociais.

4) fraca capacidade de inovação tecnológica (dependentes de multinacionais)

5) a hipertrofia do Estado na esfera econômica.

6) o Estado, apesar da hipertrofia dentro da economia, nunca consegue garantir para a moeda nacional o estatuto de divisa internacional (único critério que diz respeito ao modo de inserção dos países no mercado mundial).

A TESE dos liberais: as relações econômicas internacionais desempenham um papel secundário na gênese do desenvolvimento.

Questão: as causas do subdesenvolvimento são parcialmente internas ou externas?

Trata-se de uma visão dialética onde as causas internas e externas interagem para determinar e reproduzir o padrão de acumulação capitalista distorcida. Existe dependência em relação ao exterior por causa da distorção e da atrofia das relações sociais capitalistas dentro do país. Reciprocamente, essa dependência se constitui por sua vez num poderoso obstáculo para uma correção “espontânea” dessas distorções.

O autor mostra a relação entre dependência, subdesenvolvimento e informalidade. Tenta explicar o fracasso das burguesias industriais dos países dependentes em implantar uma dinâmica de acumulação endógena e intensiva que liquide as relações sociais pré-capitalistas e constitua um mercado de trabalho assalariado unificado em nível nacional, suporte de um mercado interno dinâmico, na lógica tipicamente fordista que o Centro conheceu. Coutrot diz que se deve analisar o nível de cada formação social e de suas contradições específicas para entender a reprodução do subdesenvolvimento (relações pré-capitalistas de produção em sociedades capitalistas). Para isso ele retira três contradições da literatura “dependentista” dos anos 60 e 70:

1. A degradação dos termos de troca: é devida a diferente utilização dos aumentos de produtividade, e não na natureza primária dos bens exportados, dos países de Centro e Periferia. A degradação de pende de três fatores: dinâmica das produtividades relativas, dinâmica da demanda nos respectivos mercados, e a possibilidade de desfrutar de uma moeda “forte”. O caráter agravante da degradação para muitos países do Terceiro Mundo provém da combinação de uma especialização comercial desfavorável e um ritmo insuficiente de aumento de produtividade. Portanto, o problema não está na degradação dos termos de troca em si, mas na incapacidade dos países de superar uma especialização em setores saturados ou em declínio, e de produzir elevados ganhos de produtividade. Isso se deve à configuração das relações de produção dentro de cada país: a penetração apenas parcial das relações capitalistas deixa lugar para um enorme setor informal, que garante a reprodução do padrão de acumulação baseado em baixos salários e baixo nível de formação da mão-de-obra.

2. A norma de consumo das classes dominantes dos países da Periferia consiste geralmente na cópia de hábitos americanos ou europeus: as estratégias de substituição de importações se interessam geralmente em substituir a produção dos bens de consumo de luxo ou duráveis; daí a reprodução da dependência tecnológica.

3. E a integração no mercado mundial obriga a adotar políticas de industrialização competitivas: a menor produtividade na Periferia impõe a manutenção das baixas remunerações salariais, cuja permanência é facilitada pela existência do inesgotável reservatório dos subempregados e dos desempregados; essas baixas remunerações reduzem as possibilidades de ganhos de produtividade.

Nem com o processo de industrialização em si, nem a desvinculação do mercado mundial, bastam para romper as barreiras do subdesenvolvimento.

As sociedades onde as relações capitalistas de produção não têm amadurecido de modo endógeno, mas foram justapostas ou importadas junto com outras, reproduzem esses bolsões de “informalidade”, que se articula com o setor capitalista formal para formar esse padrão específico de acumulação distorcida.

Fato marcante: reprodução da estrutura dualista típica do subdesenvolvimento nos países dependentes.

A inovação dos anos 80 é a contestação vigorosa do padrão “fordista” vigente no Centro, pelos próprios países desenvolvidos, através da “flexibilização” e da “desregulação”.

Ex.: Brasil (Periferia) = modernização da agricultura (penetração das relações capitalistas no campo) e regressão das relações formais no mercado de trabalho urbano. Enquanto, no Centro, o padrão fordista tem sofrido forte contestação por parte do empresariado e dos governos. O padrão fordista teve sua expansão interrompida, e é agora o “padrão” da informalidade que progride em toda parte.

Nos países do Terceiro Mundo o crescimento da informalidade tem coincidido com uma degradação profunda da situação sócio-econômica. Isso questiona o otimismo de alguns teóricos (principalmente os neoliberais) que diziam que a informalidade seria uma real alternativa, um novo padrão de relações sociais, com o fim do fordismo. Porém, os países da Periferia mostram que onde o padrão fordista não conseguiu se impor, o crescimento recente da informalidade representa não um padrão alternativo, mas a incapacidade de regular os conflitos sociais, a ausência do mínimo controle coletivo sobre as condições da vida em comum, o perigo de decomposição do tecido social e uma possível regressão histórica.

Bibliografia

Coutrot, Thomas. “Dependência e Informalidade”. In : Novos Estudos Cebrap. São Paulo; março de 1991. Pág.. 156-172.

Resumo Políticas e Relações de Trabalho – ano 2004

Resenha: Dependência e Informalidade – Thomas Coutrot

Quando pensamos em modificações das relações de trabalho, geralmente levamos em conta os fatos e acontecimentos dinamizados pelas práticas de diferentes atores sociais. E isso vem sendo analisado por teorias que abarcam desde a importância da participação popular, até mesmo a força política e econômica dos grupos inseridos no interior de instituições governamentais, como formas de angariar tais mudanças na ordem do trabalho.

Neste sentido, Coutrot, em seu texto “Dependência e Informalidade”, propõe não mais a observação dos atores e instituições que permeiam as relações de trabalho, mas sim das ideologias que predominam durante e para o desenvolvimento dessas relações. Não se trata de quem faz o que, mas de como as construções teóricas influem na prática das alterações e ações sociais. Reflete muito mais uma tentativa de provar o poder do valor cientifico diante de uma transformação, mostrando que as teorias possuem uma espécie de representação que vai além das alterações que a história sofre. Como se as teorias pudessem ser “a-históricas”.

O autor está interessado em reconhecer como os paradigmas teóricos são aplicados em um momento de intensa mudança, e como promulgam a abertura para novas temáticas dentro do sistema. Realiza, portanto, um estudo do sistema econômico brasileiro, condicionando sua análise à organização do mercado, da produtividade, tecnologia e principalmente da divisão internacional do trabalho. Não abandona os paradigmas e também não os desmente através da empiria, mas acredita que são recolocados dentro da teoria, que é condizente com os novos fatos.

Para tanto, escolhe a “Teoria da Dependência”, que ordenou a formulação dos padrões salariais a partir de designações de mercado, teoria esta que predomina durante os anos 60 e 70. Sua intenção é provar que nenhuma das vertentes desta teoria resolve o problema do subdesenvolvimento, mesmo com a realização de alguns pontos propostos por cada grupo de teóricos os países Periféricos continuam subdesenvolvidos, e que a teoria neoliberal, que mostra a informalidade como solução, não ameniza o subdesenvolvimento.

Começa seu texto esboçando que o desgaste da teoria escolhida se deu em virtude do alto valor concedido ao papel das relações internacionais de exploração, em detrimento da ênfase conferida aos entraves do desenvolvimento interno nas economias periféricas.

A existência de uma divisão entre “Centro e Periferia” era representante de um critério de crescimento baseado puramente na acumulação. Porém, vários estudos feitos durante esse período demonstraram que o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) era elevado, ao passo que o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) não respondia positivamente a esse crescimento, levando em conta que a divisão per capta se fazia de forma desigual.

Nesta ordem das circunstâncias, regidas pela economia, como sendo o mercado regulador das relações sociais, o autor expõe brevemente os três grupos de autores e seus enfoques, conforme cada corrente teórica. São elas:

A teoria Cepalina

Favorável a industrialização, já que, a degradação historicamente observada dos termos de troca entre países subdesenvolvidos e desenvolvidos, provém essencialmente do caráter primário das exportações do “Terceiro Mundo” e da demanda pouco dinâmica por estes produtos agrícolas.

Essa industrialização não seria somente uma forma de substituir as importações, mas também, refletiria o reordenamento da estrutura produtiva interna, promovendo o fim da degradação que as trocas vinham efetuando, o que não refletia em novas formas de relações de trabalho.

Os papéis do Estado e da burguesia industrial ainda eram fundamentais para que se concretizasse o crescimento interno do mercado, afirmando as presenças de uma elite controladora e conservadora que detinha o Capital, e de um governo autoritário e repressivo.

A teoria da troca desigual

Propunha a reforma interna através da realização de uma aliança nacional desenvolvimentista associada à ruptura externa com as leis do mercado capitalista mundial. Nesta etapa do pensamento desenvolvimentista, muito associada ao esquema marxista, a teoria se desloca para as relações entre a força de trabalho e o Capital, na determinação dos diferentes níveis salariais.

Acreditamos que esta parte do estudo salienta de forma muito mais explicita a formação social dos trabalhadores enquanto um grupo com possibilidade de representação, isso porque propõe que para reverter esse quadro é preciso unir as classes produtoras de modo que estas reivindiquem o equilíbrio salarial entre os países.

Mas esta teoria se torna ilegítima devido à heterogeneidade que a valorização do Capital sofre, refletindo muito mais o interesse das novas elites, surgidas com o fim da idéia de colonização.

A teoria Marxista

Para esse grupo de teóricos, a inserção forçada de formações sociais pré-capitalistas no mercado capitalista mundial orienta, distorce e inibe o desenvolvimento dessas sociedades, impondo um padrão de acumulação voltado para os interesses de uma minoria privilegiada. Para satisfazer as necessidades sociais da grande maioria seria preciso que o proletariado dos países dominados rompessem com a opressão interna e externa.

O que o autor quer mostrar é que essas teorias não respondem exatamente à realidade dos acontecimentos, afinal, a industrialização não colocou fim ao subdesenvolvimento, assim como não houve uma ruptura com as relações internacionais do mercado mundial. Nem com o processo de industrialização em si, nem a desvinculação do mercado mundial, bastam para romper as barreiras do subdesenvolvimento.

No entanto, não se pode abandonar as características explicitadas por essas análises, afinal, o Estado no Brasil manteve-se fortemente determinante sobre as negociações e contratos de trabalho, com sua legislação e institucionalização, ao mesmo tempo em que a elite industrial manteve o domínio sobre as formas de produção e as relações com o mercado.

A partir dessas designações é que o autor começa a verificar uma diferença paradoxal nos anos 80, e passa a questionar o segmento ideológico neoliberal, que tencionava dizer que os novos padrões sócio-econômicos envolviam o conceito de informalidade, e que este seria para os países periféricos, uma alternativa real, preferível ao padrão fordista característico das economias centrais. Tudo se direcionava para o fim da idéia de centro e periferia promulgada pelos teóricos dependentistas.

Parece-nos haver no autor, uma tendência a manter não somente o enfoque da teoria dependentista, mas também, uma necessidade de explicação das relações sociais e seu desenvolvimento por vias economicistas. Ao mesmo passo em que demonstra as falhas ideológicas do neoliberalismo, ele constrói um conjunto de fatores que representam não mais uma estrutura baseada no colonialismo e metrópole, mas sim numa polarização ainda existente entre Terceiro e Primeiro Mundos.

É errôneo admitir que as relações internacionais tiveram um valor insuperável para a elaboração da divisão do trabalho, sem levar em conta as especificações locais, históricas e regionais. Segundo Coutrot, trata-se muito mais de se procurar entender as causas do subdesenvolvimento via correspondência entre os componentes internos e externos, como associados e dialéticos.

Assim, alguns fatores da teoria dependentista permanecem como reafirmação da ordenação de uma dicotomia que explica a dependência, e ao mesmo tempo são os principais determinantes de um novo modelo de relações do trabalho. São eles:

1. a proporção elevada da população ativa empregada na agricultura.
2. o subemprego de fração maciça da população ativa urbana expulsa do campo pelo colapso progressivo das relações tradicionais de produção e a penetração crescente das relações capitalistas (grande “exército industrial de reserva”).
3. a enormidade das desigualdades sociais.
4. fraca capacidade de inovação tecnológica(dependentes de multinacionais)
5. a hipertrofia do Estado na esfera econômica.
6. o Estado, apesar da hipertrofia dentro da economia, nunca consegue garantir para a moeda nacional o estatuto de divisa internacional (único critério que diz respeito ao modo de inserção dos países no mercado mundial).

A afirmação do desemprego vai se consolidando, visto que a tecnologia cria uma nova forma de realização do trabalho que desagrega valor das funções manuais antes responsáveis pelo excedente de mão-de-obra, que ajudava a regular os salários e mantê-los em níveis relativamente baixos.

Houve uma reorganização dessa mão-de-obra, que não mais podendo ser englobada pelo mercado regulado e pelas normas de assalariamento estável, constituiu-se em um subgrupo denominado por estar concentrado numa economia informal, sendo, além disso, decorrente da maior flexibilização dos níveis contratuais e do mercado.

Essa nova ordem da sociedade dos países com distribuição de renda desigual, parece estar, segundo o autor, relacionado a uma tendência das elites manterem um padrão de consumo em concomitância com os índices dos países de primeiro mundo o que levou à formação de uma lógica consumista que caracterizou uma nova classe média.

Coutrot mostra que não se pode aplicar um mesmo modelo teórico de modo generalizado como se pudesse realizar uma bricolagem do que há de melhor em cada sistema. O que deve existir é uma maneira de se buscar uma forma de enraizamento em cada sociedade.

O surgimento dessa classe média decorrente dos padrões de consumo “importados”, levou a uma busca por atingir tais padrões de forma que, para se manter dentro do sistema de industrialização, caracterizado pelos baixos salários, já não era o suficiente para atingir sua demanda consumista. Isso incentivou novas formas de acumulação, que seriam consagradas pelo crescimento da informalidade. O que nos leva a pensar ser a informalidade um problema da classe média que o amplia de seu nível ideológico para uma questão de domínio nacional.

Em síntese, a essa conclusão preliminar, o que se viu foi que as formas distintas de distribuição do crescimento econômico no país acabaram perpassando as barreiras econômicas e determinando as desigualdades sociais. Isso se deveu à exclusão e concretização de setores de serviço precarizados, sem cobertura assistencial do governo, regidos por uma lógica de negociação individualista.

O padrão fordista, e a regulação por parte do Estado acabaram gerando intensa rotatividade de empregos formais, e a necessidade de inovações na própria forma de se denominar aqueles que são trabalhadores.

Não podemos negar que a informalidade tornou-se uma alternativa mediante as dificuldades que se consolidaram na década perdida de 80, no entanto, o que o autor deixa claro é que isso não seria algo produtivo para as sociedades em que se constituiu.

A falta de controle interno, acabou atingindo toda a organização social e ao que subentende-se o erro primário na resolução de tais problemas está em ainda continuar dando-se ênfase aos procedimentos da economia externa, deixando de lado as tentativas de reformular a ordem interna de modo a regrar as relações de trabalho.

Concluindo, Coutrot nos vem mostrar que mesmo havendo enorme crítica sobre a “Teoria da Dependência”, essa estruturou-se de tal forma, que seus pilares permaneceram intactos e deram sustentação ao surgimento do sistema informal.

As tentativas de obter seu fim, acabam remetendo a fatores que precedem mesmo às prerrogativas dessa análise dependentista, tendo visto que nesta já se evidenciava a necessidade de desvinculamento com as leis do mercado mundial. O que queremos dizer é que aquelas determinações, as quais adquiriram o papel de conseqüências do subdesenvolvimento, também podem ser reconhecidas como causas para o fenômeno da reordenação social das associações dos trabalhadores.

Para que a real resposta seja dada ao sistema promovendo o fim do trabalho informal, o que o autor propõe é que se dê ênfase aos princípios de organização interna da sociedade brasileira, procurando reorganizar a forma de distribuição de renda de modo que se torne mais equalizada e com isso incentive o crescimento interno do mercado.

Ao final desta resenha, podemos concluir, portanto, que Coutrot prova sua tese de que o subdesenvolvimento não tem um fim, mesmo com todas as soluções propostas por teóricos do dependentismo e pelos neoliberais; o que se achava que era solução, trouxe poucas melhoras e no caso da informalidade, foi até regressora.

Os seus elementos destacáveis e permanentes, são a base para a consolidação de uma nova etapa das relações de trabalho, dando margens para a consolidação de uma forma de mercado bastante peculiar aos países em que o subdesenvolvimento se manteve vivo, a informalidade.

Neste subdesenvolvimento estrutural, as tendências que parecem se manter estão vinculadas à constante necessidade das elites de reafirmar seus poderes de dominação sobre as formas de contratos e de salários. E a informalidade, neste sentido, surgiu como uma negação dessa obrigatoriedade regulada. Seria como uma nova forma de obtenção de cidadania que não a exposta por Wanderley Guilherme dos Santos. O fato de ser um cidadão estaria agora vinculado ao poder de consumo, não apenas de bens duráveis, mas de serviços que deveriam ser concedidos pelo governo, como saúde e transporte.

Novamente neste ponto, a teoria dependentista parece ser retomada, pois aquele Estado regulador não desapareceu e a própria teoria, inclusive a de Coutrot, entende a informalidade como um retrocesso histórico. Portanto, acreditamos que a intervenção política se reafirma, contrapondo-se à idéia neoliberal.

Resumidamente, a informalidade compromete a segurança do trabalhador, e também causa a deteriorização das contas públicas, o que leva o governo a intervir contrariamente à reprodução dessa forma de trabalho, promovendo a reinserção no mercado formal daqueles que perderam seus empregos devido às mudanças.

Ele o faz, por meio do ajuste da Legislação Trabalhista aos novos padrões de relação entre Capital e Trabalho, assim garantindo o cumprimento formal dos vínculos empregatícios, além de levar em conta procedimentos de requalificação profissional adequando os trabalhadores as novas demandas de mercado.

Sobrevivem as experiências de formalização, regulação por vias contratuais, e o grande poder da indústria, como fora exposto pelos dependendistas. E ao contrário do que se procura dizer, as teorias não são extintas diante dos novos fatos, elas se dissipam pelas ideologias e acabam constituindo-se em programas e projetos que vislumbram na realidade manter uma certa estabilidade e permanência adequando as mudanças para que não destruam as conquistas positivas que a estrutura precedente a elas consolidou.

Bibliografia

Coutrot, Thomas. “Dependência e Informalidade”. In : Novos Estudos Cebrap. São Paulo; março de 1991. Pág. 156-172.

Resenha Políticas e Relações de Trabalho – ano 2004

Corporativismo e Estratégias Sindicais - Maria Hermínia Tavares de Almeida

TESE DE SOCIOLOGIA HSITÓRICA.
     Desenvolvimento do Novo Sindicalismo Brasileiro levando em conta suas relações de participação coletiva e a ligação com a política trabalhista brasileira. É uma forma de mostrar o sindicalismo como um ator para as mudanças pretendidas e necessárias e também uma maneira de observa-lo como uma instituição de forte caráter lobbista nas decisões parlamentares.
     A autora segue a linha teórica de relacionamento e oposição dos conceitos de corporativismo e pluralismo dentro da ordem sindicalizada. Com isso conclui a existência de um processo de transformação situado na permanência da base de estruturação.
     Com a democratização dos anos 80, a forma de representação dos trabalhadores deveria se alterar numa ideologia liberal em que o Estado perderia parte de sua capacidade de representação e para isso os sindicatos teriam que ser geridos pelas próprias bases trabalhistas com regulações destinadas e mantidas sem intervenção legal do governo.
     Mesmo tratando do mesmo assunto que Juarez, a autora busca o enfoque institucionalista, focando sua analise na leitura da documentação sindical e das mudanças a esse respeito na constituinte de 88.

1. CORPORATIVISMO E ESTRATÉGIAS SINDICAIS
     No Brasil, o sindicalismo assumiu um poder muito elevado baseado em uma estrutura corporativista, principalmente durante os governos autoritários. Mas essa estrutura perpassou o autoritarismo e se manteve mesmo após as mudanças ocorridas nos anos 80.  Isso porque o sindicalismo sempre foi uma forma de representação de interesses , antes populista depois corporativista.

     O sindicalismo se baseou em 3 novos pilares:
1.    Trabalhadores das industrias de ponta
2.    Assalariados de classe média
3.    Trabalhadores do campo,nos últimos vinte anos

     O engajamento ia além da representação política. Era dado por meio de greves, e a mobilidade sindical era de cunho popular de massas, que passava a ter influencia política.
     A presença publica no sindicalismo é importante, mas  há limitações em um sindicalismo de massas  pois ele está submetido a um poder de comando que se destaca por ser descentralizado e desconcentrado. “A vida sindical organizada é uma experiência compartilhada por segmentos minoritários das camadas assalariadas.”

     Os sindicatos possuem duas características:
1.    rotatividade de membros ;
2.    associações em busca dos serviços assistenciais.

     O poder sindical é pois baseado em 4 fatores:
•    capacidade de mobilização ( greves)
•    recursos materiais (São instituições com poder financeiro)
•    prerrogativas legais (estruturas burocráticas sólidas)
•    trunfos políticos (armas contra o empresariado)
     A literatura vem nos contar que a instabilidade do sistema sindical é causada por estar baseado no modelo corporativista. E isso envolve a ligação dos sindicatos com o governo e suas políticas.

* Corporativismo é o vinculo com o Estado que autoriza a existência da entidade.
O Estado teia três formas de atuar sobre as associações:

• PODER DE ESTRUTURAÇAO: registro e reconhecimento;
• PODER DE SUBSIDIOS: financiamento publico ou envolvimento estatal;
• PODER DE CONTROLE:  sobre a demanda, sobre a liderança, e monitoramento e intervenção na ordem interna dos sindicatos.

     Os governos sempre tiveram a mão um instrumental de intervenção estatal nos sindicatos no Brasil. e isso limita a liberdade do poder sindical. O formato do sistema sindical no Brasil é importante para que se reconheça seu poder na negociação coletiva e também na influencia política.  A ESTRUTURA SINDICAL É;
•    DESCONCENTRADA:  possui muitas entidades espalhadas pelo país dada a organização.municipal.
•    DESCENTRALIZADA; porque não possui um poder decisório único, cada sindicato toma a decisão que lhe é melhor.
•    NÃO PENETRA NOS LOCAIS  DE TRABALHO

     Os sindicatos são municipais, possuem monopólio da representação e absorvem uma grande fatia de fundos financeiros por meio da contribuição compulsória obrigada por lei. E essas características permitem que se estenda o conservadorismo nestas instituições, mesmo com a criação de centrais sindicais.
     O que ocorre é que se constrói uma cúpula de base pluralista em cima de um alicerce corporativista. Isso porque o surgimento das centrais não colocou fim à descentralização, mas apenas alterou sua forma de agir na arena política.
     Surgiram duas centrais que passaram a competir e impediam que a verdadeira intenção da ação de ambas fosse resolvida que era o fim do corporativismo. Mesmo a Cut , a mais institucionalizada das centrais não exercia exatamente um papel de mediadora das relações coletivas porque isso ainda era papel dos sindicatos.
     Tanto a negociação coletiva como o controle das greves sempre foram feitos pelos sindicatos, e apesar de possuírem uma estrutura organizacional administrativa regular, as centrais dependiam dos sindicatos.

2. OPÇÃO PELO SINDICALISMO OFICIAL
     Ao mesmo tempo surgiu também uma oposição ao sistema, o Novo Sindicalismo, que era contrário à intervenção estatal nas associações sindicais. Sabe-se que esse Novo sindicalismo surgiu no interior da estrutura oficial, sob a liderança de novos grupos, que tinham uma lógica de sindicalismo associativo( a autora diz ser este m sindicato que tem como representantes sua própria base) e se opunham à intervenção governamental nas relações de trabalho. “Mudaram a auto representação , o discurso e a lógica de ação e assumiram formas de sindicalismo classista.
     Discurso: anti estadista e democrático participativo. Propunham a negociação direta entre os núcleos, direito irrestrito de greve e autonomia de organização sindical no interior das empresas.
     Era um sistema de relações de trabalho liberal pluralista (ancorado na população civil) , alicerçado na negociação coletiva livre. Faziam discurso contra a atuação dos sindicatos existentes e a forma de contribuição compulsória  que favorecia a burocratização, o conservadorismo dos dirigentes e ausência de representação nos locais de trabalho. Queriam uma organização democrática e de massa.
     Queriam o isolamento do mundo do trabalho, mas também queriam uma organização sindical  que partisse de dentro da disciplina fabril.  Ele revela um ethos no pensamento liberal-democrata:  autonomia da sociedade civil em relação ao Estado e à  elite, importância dos direitos individuais , valorização da democracia direta e participativa, justiça social com direitos coletivos.
     Condenavam a organização sindical oficial que permitia ao Estado sufocar a autonomia das associações. Os documentos posicionavam-se contra o corporativismo, propondo uma liberdade sindical. Esse discurso então se disseminou por todos os grupos  de mobilização e atingiu sua representação maior nos momentos de greve na década de 70.
     Mas as lideranças sindicais renovadoras optaram por propor as mudanças sem que houvesse rela transformação na estrutura sindical oficial. Tudo isso teve maior monta no sindicato dos metalúrgicos de São Bernardo.
     No final dos anos 70  a Oposição Sindical deslocou seu núcleo do sindicato para as empresas, procurando ter maior participação dos trabalhadores, e dessa experiência surgiu um projeto de construção de um sistema sindical alternativo à estrutura corporativista. As greves dos anos 78 e 79 no ABC deram um novo rumo para a discussão algumas empresas admitiram a presença de comissões de trabalhadores.
     ORGANIZAÇAO DA EMPRESA X SINDICALISMO OFICIAL X OPOSIÇAO SINDICAL.  Mas as comissões não se institucionalizaram e acabaram por ter fim com a recessão industrial dos anos 80 e também por conta da resistência dos empresários. Além do mais, as lideranças renovadoras nunca viram com bons olhos esse tipo de alternativa proposta pela oposição. E deram demonstração de não querer abandonar a estrutura oficial mas sim reforma-la.
     Essa atitude não foi surpreendente pois suas origens eram nas estruturas corporativistas e as lideranças viam vantagens em permanecer em seu interior. Assim, o corporativismo financiava consideravelmente o movimento de massas.
     O movimento sindical se rearticulou rapidamente no Brasil por conta dessa ordem em que existe o continuísmo e a ruptura. Como diz Florestan Fernandes , o Brasil somente muda mas não se transforma e não se pode confundir ambos conceitos.
     É claro que houve mudanças no movimento sindical, mas essa mudança permitiu a sobrevivência de limitações típicas do corporativismo brasileiro, ou seja:
•    Descentralização
•    Desconcentração
•    Bases organizacionais reduzidas
•    Conservadorismo sindical.

3. ENTRE O CONSERVADORISMO E A MUDANÇA: PROJETOS DE REFORMA DE ORGANIZAÇÃO SINDICAL.
     As lideranças renovadoras tinham um discurso de autonomia e liberdade sindical com livre contratação e direito de greve, em oposição ao sistema trabalhista existente desejando novas instituições. Estas deveriam distanciar-se do modelo corporativista que permitia e presença irrestrita do Estado determinando os contratos, os salários e reduzindo os sindicatos a meros colaboradores do poder publico.
     Mas no final dos anos 60, começaram a aparecer as primeiras reivindicações de mudança. Desejava-se um código próprio das relações de trabalho que não fosse mediado ou dominado pela CLT., isso geraria liberdade e autonomia por conseqüência.

• 1970- I declaração de São Bernardo.LEI BÁSICA : contendo os principais direitos de todos os trabalhadores assalariados e empregados , a partir das condições mínimas.
• 1972-II Declaração de São Bernardo. Aumentam as reivindicações,revelando o desejo dos sindicatos de penetrar nas empresas.

     Em 1978, surgiu o Novo Sindicalismo, como uma corrente com identidade própria. Ele marcava distância da burocracia sindical, e propunha uma reforma sindical e do sistema de negociação  coletiva dentro do sistema democrático que vinham se pronunciando.

NOVO SINDICALISMO X CORPORATIVISMO.
     No novo sindicalismo o que interessa saber é que seus lideres que haviam estado dentro do sindicalismo oficial, buscavam mudanças que gerariam um sistema de relações trabalhistas mais liberal, com base no mercado e livrando-se da dominação e coerção exercida pela legislação trabalhista. “Neste sentido, era um discurso contra as limitações à ação sindical impostas autoritariamente.”
     O Estado deveria ser afastado do mundo das relações do trabalho porque sua delimitação acerca dos contratos e dos salários prejudicava os trabalhadores. As associações dos trabalhadores seriam suficientes para defende-los diante dos empresários, mas esse discurso liberal se alimentava  da disputa teórica implícita entre:  DEMOCRACIA x AUTORITARISMO BUROCRÁTICO.
     Mas não havia uma idéia clara de como passar da organização corporativista para o seu oposto. Assim, havia uma crença de que o velho sistema ruiria com o tempo e isso pareceu estar acontecendo quando as relações trabalhistas foram se modificando em virtude das greves excessivas nos anos de 78-79.
     A negociação entre sindicatos e empregadores passou a ser direta, abalando a política salarial e aumentando a autonomia dos sindicatos. Mas isso representou uma remodelação do sistema sindical porque o corporativismo, como já dito, passou a ser mais um instrumento para as mobilizações de massa.
     Duas características essenciais do corporativismo foram mantidas mesmo com a formação da autonomia sindical que foram:
•    Monopólio das representações.
•    Contribuição sindical compulsória.

     Era um processo de ruptura que começava a por os sindicatos sob a liderança dos próprios trabalhadores. Formaram-se dos núcleos , a oposição  sindical e a unidade sindical.
     Na verdade o que opunha esses dois núcleos não eram as ideologias sobre as reformas mas sim as suas opções partidárias pois os primeiros defendiam a criação do PT e os segundos acreditavam que a oposição deveria se manter dentro do MDB.

1980- DOIS BLOCOS DISPUTAM O PODER DO MOVIMENTO SINDICAL:
1.    O NOVO SINDICALISMO ALIADO AS OPOSIÇOES SINDICAIS
2.    A UNIDADE SINDICAL SOB A INFLUENCIA DA IDEIA DE MANTER AS BASES CORPORATIVISTAS.

     Discrepavam quanto a natureza da reforma que pretendiam, a Unidade sindical era mais modesta e não queria destruir o sistema corporativista , mas sim torna-lo independente das regras do governo. Defendia a manutenção da estrutura existente e a criação de uma central única dos trabalhadores e a continuidade de uma contribuição livre para manter os sindicatos.
     O Novo Sindicalismo era radical, queria o fim do corporativismo, mas não dizia como faze-lo. Pregava o fim das contribuições sindicais e não queria uma organização superior. No entanto, o que realmente opunha os dois grupos era a criação do PT, porque isso criou uma luta pela representação das entidades classistas.
     Houve finalmente um acordo a cisão foi consumada em 1983.  Os dois grupos tiveram Congressos Nacionais das classes trabalhadoras , diferentes, mas buscavam soluções semelhantes.
     Com a criação da CUT, pelo Conclat de São Bernardo,  a central passou a tentar resolver outros problemas que não somente a reforma sindical  e essa desapareceu da pauta de discussões por um período. E os temas discutidos voltaram-se mais para problemas de cidadania.
     Já o Conclat da Unidade sindical criou a CGT, e essa enfatizava as necessidades de se mudar a legislação trabalhista mas não dava os princípios de como isso deveria ser feito, condenava o pluralismo sindical e o partidarismo. As propostas de reforma sindical da CUT tiveram maior clareza. Novas formas de organização seriam criadas desde os locais de trabalho até a central sindical , tanto no setor privado com na área pública. Além disso, caberia aos trabalhadores definir as novas formas de contribuição financeira.
     A Cut marcava uma explicita rejeição ao corporativismo, mas também não tomava partido para o pluralismo sindical. A idéia era criar sindicatos por ramos de atividade e isso abria brechas para o pluralismo, pois os resultados dependeriam da negociação coletiva.
     O projeto de renovação sindical tinha se concretizado mas não possuía apoio política para se materializar. Na realidade essa ausência de estratégia vinha do fato de o reformismo ser ambíguo quanto à estrutura corporativista  por ter sido criado no interior dessa mesma estrutura. Era nela que seu poder estava enraizado, e com isso o corporativismo não cedia com a pressão das massas  e as lideranças da Cut continuavam nele instaladas.
     Isso também ocorreu na CGT, e podemos concluir que nenhum dos dois blocos tomou a iniciativa da reforma sindical e isso teve que ser feito pelo GOVERNO. ( o engraçado é que os sindicatos queriam se livrar das amarras governamentais mas até pra isso eles não tinham iniciativa e a liberalização teve que partir do próprio governo. Contraditório e irônico.)
     Foram tomadas três medidas liberalizantes partidas do governo da Nova Republica:
1.    as lideranças sindicais tiveram anistia perante a CLT;
2.    aboliu-se o controle ministerial sobre as eleições sindicais ;
3.    as centrais sindicais foram reconhecidas.

     Houve ainda uma organização de Assembléia para discussão das mudanças preteridas para as Leis Trabalhistas, reconhecendo que o velho sistema tinha se tornado obsoleto. “Essas primeiras iniciativas pareciam prefigurar uma política trabalhista ativa e feita em dialogo com as representações sindicais.”
     Mas a continuidade das reformas se mostrou mais complicada pois os empresários também haviam se organizado em sindicatos e formavam um grande e forte grupo de oposição à mudança da ordem burocrática governamental , assim como aqueles trabalhadores que não eram sindicalizados se voltaram contra as reformas.
     A Cut, além disso não deu apoio ao ministério mas sim se colocou contra pois o que ali interessava mais era a oposição partidária e a consolidação do PT. A estrutura sindical oficial acabava se tornando uma fonte de apoio ao desenvolvimento do PT.
     Devemos observar que o processo de reforma sindical acabou sendo impulsionado por um ator externos, a OIT que estabeleceu a Convencao87 em que propunha o pluralismo sindical e a extinção da contribuição compulsória. Esse é um outro ponto a ponderar sobre a força dos interesses pois essa convenção demorou mais de 30 anos para ser ratificada, porque tanto os empresários quanto os trabalhadores se opunham a isso.
     Em 1985 a Convenção foi retomada na pauta parlamentar como uma forma de pressão sobre o sindicalismo que parecia não querer colaborar com o governo para barrar o descontrole dos preços e a inflação.  mas os representantes dos trabalhadores fizeram lobbies no Senado para impedir sua aprovação pois defendiam a unidade sindical e a manutenção das contribuições pois o sindicalismo não sobreviveria sem fundos.
     (A autora também enfatiza as questões de agenda política e como ela se submete as pressões dos interesses.)
     O que ocorreu por fim foi que o Ministério do Trabalho exigiu que se fizesse um projeto de reforma sindical , já que não se desejava a aprovação da  Convenção.e assim se fez. Esse projeto rompia com as amarras do corporativismo permitindo o pluralismo sindical, e também a extinção progressiva da contribuição sindical. E a partir de então a questão da reforma sindical se deslocou para a Assembléia Constituinte.
     Mas a reforma já não era um tema muito explorado nem mesmo pelos grupos sindicais.  Tanto os Cgtistas como os membros da Cut estavam habituados ao interior da estrutura corporativista  menos regulada pelo governo.
     O peso político dos sindicatos oficiais no interior da Cut era cada vez maior. Era como um núcleo de ação para os sindicalistas interessados em disputas eleitorais. E isso contribuiu por diminuir a intenção de substituir a estrutura corporativista.

4. A ORGANIZAÇÃO SINDICAL NA CONSTITUINTE DE 1988.
     A Assembléia Constituinte surgiu em 1987 e começou tudo do zero, deixando de lado o projeto proposto.  Esse projeto propunha o fim da estrutura corporativista, estabelecendo a autonomia e a liberdade sindical sem que houvesse o monopólio da representação e  as contribuições compulsórias. Refletia o Novo Sindicalismo.
     Quando a Constituinte iniciou seus trabalhos o cenário já era outro assim como os protagonistas. O movimento sindical não tinha a reforma sindical como assunto principal em sua pauta e sim temas mais consensuais com relação a legislação trabalhista .Essas reivindicações eram o eixo principal desejado para as mudanças que a Constituinte faria.
     Mas as centrais sindicais aliaram-se às confederações e tornaram o Departamento .intersindical de assessoria parlamentar em um instrumento legitimo  de pressão sobre a constituinte. Era uma instituição com lobby político sobre os deputados. Contudo, não fortaleceu o fim das estruturas corporativistas, pois as forcas inclinadas a perpetuar esse edifício predominaram  com apoio dos sindicatos patronais.
     Os partidários do pluralismo eram uma minoria. E o texto produzido pela subcomissão expressou um compromisso entre conservadorismo e mudança.  Haveria liberdade sindical sem intervenção do poder publico, os servidores públicos podiam se organizar em sindicatos e também poderiam haver ligações com entidades internacionais.  Esse texto incentivava o combate à descentralização, o apoio à democracia,mas preservava o monopólio da representação por base territorial.
•    Flexibilizar sem eliminar o monopólio de representação.
•    Monopólio ancorado na unicidade sindical
     Em geral , os partidários do pluralismo eram um grupo heterogêneo e não tinham muita força para se assegurar, e a votação pelo monopólio representativo foi uma vitória para a unicidade sindical. Isso expressou a força de pressão dos lobbies das confederações e sindicatos empresariais sobre os deputados.
     A nova constituinte fortaleceu o fim da interferência governamental nos sindicatos, e também permitiu a contribuição compulsória estabelecida por cada entidade.

A Constituinte consagrou a relação entre conservadorismo e mudança. Mostrou o empenho das lideranças em dar legitimidade constitucional ao sistema de representação de interesses. Também legalizou aquilo que vinha sendo efetivado na prática social: a autonomia diante do Estado, a sindicalização dos servidores públicos, as contribuições votadas em assembléias, a participação sindical nas negociações coletivas.
     Também forçou a organização sindical em local de trabalho.  Isso pôs fim ao corporativismo, criando brechas para a pluralização, porque ao se regular o monopólio da representação, não se definiu a quem seria dada a autoridade de definir o enquadramento  e a exclusividade da representação, e com isso o sistema de competição entre interesses foi estabelecido  passando a depender das escolhas de cada liderança sindical.

5. CONCLUSÕES.
     Com a constituinte encerrou-se o ciclo de processo de reforma sindical. O corporativismo foi substituído por uma organização mais aberta e ainda envolvendo a sua estrutura mesmo que mais pluralista.deferiu do Novo Sindicalismo que propunha o fim do corporativismo por meio de pressões das massas. Só que ela representava o sindicalismo real, que foi se alterando lentamente ao longo dos anos 80.
     Sendo que as correntes renovadoras haviam nascido do interior do corporativismo, incorporaram ao universo sindical essa ideologia, e mesmo com a construção de centrai sindicais, não se alteraram as bases corporativistas, embora tenha-se conseguido aumentar as liberdades perante o governo. Mas as centrais não acabaram com a descentralização, e com a desconcentração pois reafirmavam os sindicatos de base municipal.
     Também o empresariado havia optado por manter o corporativismo, isso porque preferiam manter a relação que tinham com os trabalhadores de uma forma que já conheciam os meios de intermediação. Assim, as reformas passaram a representar mais uma tentativa de ampliar as liberdades das entidades representativas, isso permitiu uma ambigüidade em relação às duas visões.  Manteve-se o descentralismo e a desconcentração e mesmo as centrais sindicais se espalharam pelo país em conseqüência da não determinação da distribuição de poder, o que resultou em uma disputa por interesses. O sindicato acabou sendo o centro de gravidade.
     A desconcentração e a descentralização acabam resultando em um comportamento coletivo pouco atento aos efeitos econômicos resultantes das iniciativas sindicais.  Dessa forma, marcou-se uma luta pela indexação, o que elevou a uma formação de coalizões defensivas, que marcou a década em que houve uma grande recessão e inflação.

Trabalho de Políticas e Relações de Trabalho – ano 2004